转载自i自然全媒体公号（2023年11月24日）
编 者 按
学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育开展以来，自然资源部系统各司局、各单位高度重视调查研究工作，将调查研究作为发现问题、检视问题、解决问题的重要途径，坚持在调查研究中转变工作作风、推动解决问题、提高干事创业能力，形成了一批调研成果，不少成果已转化为政策文件。
为了继续抓好调查研究的“后半篇文章”，持续推进调研成果转化、显化调研成效，《中国自然资源报》开设《大兴调查研究》专栏，陆续选刊一批优秀调研成果，加强调研成效总结和宣传解读，推动更多成果转化为有效政策供给，转化为谋划和推动工作的思路和方向，转化为务实的工作作风。
今年5月~7月，国家自然资源督察沈阳局调研组对东北三省建设项目占用黑土耕地耕作层土壤剥离（以下简称“黑表土剥离”）及再利用进行了调研。调研组通过与辽宁省、吉林省、黑龙江省有关农业专家、大学教授面对面访谈，与自然资源、农业农村、交通、水利等相关部门的业务干部深入座谈，到耕作层土壤剥离现场和再利用项目现场与企业负责人、作业人员、农业技术人员和农民等直接交流，掌握了三省黑表土剥离具体实施和再利用基本情况，对存在的主要问题进行研究梳理并提出相关意见建议。
如何用好东北黑土耕地耕作层土壤
国家自然资源督察沈阳局调研组
黑表土再利用亟待解决的现实困难
调研发现，东北三省普遍感到“头疼”的是黑表土剥离后的再利用。辽宁省由于典型黑土区以及黑土耕地面积较少，往往一县内耕地质量差别较大，黑表土剥离“立剥立用”由于需求大、运距短，效果较好。在吉林省、黑龙江省则呈现“剥离易、存储难、利用更难”特征，主要原因是剥离与利用环节统筹衔接不紧密、实际利用需求与剥离时空差异大、利用规定与现实需要匹配度不够等。黑表土供需脱节问题突出调研发现，黑表土供需之所以脱节，既有统筹衔接不够紧密的原因，也有供需双方信息不对称的原因。三省对黑表土剥离的方案编制要求不尽一致，共同的问题是方案中未能对剥离的黑表土再利用作出精准安排，造成工程现场附近大量黑表土堆积，有的达到上万立方米、四五米高，有的堆积时间长达5年以上。同时，各地普遍反映，黑表土尚未建立实时共享的供需信息平台，目前只有吉林省在自然资源厅门户网站建有黑表土剥离利用信息平台，用于发布各地剥离土壤信息，正在探索利用政府官网建立黑表土交易平台，定期以公告的形式发布剥离土壤地点、价格、用途等信息。黑表土剥离与再利用时空错配各地普遍反映，除绿化和育苗育秧用途外，剥离后黑表土的利用存在时空错配交织，引发存储难、利用难等现实问题。剥离与再利用的时间差异大，“即剥即用”难以实现，引发“存储难”问题。黑表土剥离的时间一般为批次用地供地前、单独选址项目开工前，与“新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地的治理、高标准农田建设、土地复垦”等项目立项的时序、工程进度难以保持一致，即无法做到“即剥即用”，待利用表土需要暂时存储。吉林省和黑龙江省《建设项目占用耕地耕作层土壤剥离利用技术规范》虽对土壤存储堆放形态、布局等制定了标准，但在实践过程中仍存在两个难以解决的实际问题。第一是存储用地问题。目前表土储存用地相关政策要求尚未细化和明确，吉林省、黑龙江省考虑运输成本和运输损耗等问题，实践中选择“就近”将待利用黑表土存储在项目区临时用地、尚未供地的建设用地或堆放在道路上，由于存储期限存在不确定性，因此临时用地到期、建设用地供应、道路通行等实际问题很难解决。第二是存储养护问题。大部分农业土壤专家认为，如果待利用的黑表土长期存放又未得到科学养护，极易因风蚀、雨淋等导致数量、质量损耗。同时，针对黑表土有效养护的具体方式意见并不统一，如常用的播种草籽等方式虽有利于固化土壤防止水土流失，但土壤再利用后残留的草籽也易对未来农作物产量产生负面影响，降低黑表土再利用价值。由于养护方式、存储期限等不确定因素，各地政府对承担存储黑表土产生的自然损耗、人为盗土的防护责任等存在畏难情绪，产生剥离表土“存储难”问题。剥离与再利用空间差异大，“黑土区不缺黑土”，引发“利用难”问题。绝大多数黑土县内黑土资源丰富，如黑龙江省五常市作为重要商品粮基地和全国水稻五强县之一，一方面，县域范围内黑土地质量较高，需要改造治理的劣质耕地及低产田相对较少，高标准农田建设多为提质改造，基本不需使用黑表土；另一方面，如果把黑表土直接覆盖黑土地上以“提升地力”，则大多数农业经营主体对黑表土的来源、质地、肥力及农药、化肥残存等存在顾虑，担心“改良”后反而影响作物生长和粮食产量，因此并不接受。调研也了解到，在曾经这样做过的地块上，除增加了耕作层厚度外，粮食产量并没有增加。因此，黑表土很难“就近”匹配到实际需要的耕地改良（比如高标准农田建设等）项目。与此同时，真正需要黑表土的项目通常距离黑土区较远。以吉林省为例，西部地区耕地后备资源沙化、盐碱化严重，需要大量优质客土改良。但是，一方面，运送黑表土距离长、运费高，据吉林省扶余市测算，黑表土运输成本（含装卸、摊平）费用为10公里内每立方米16.50元、20公里内每立方米23.51元、200公里内为每立方米149.57元，大多有用土需求的建设单位难以承担高昂运费；另一方面，有别于施用土壤改良剂和重施有机肥等传统土壤改良模式，用黑表土远距离改良耕作层质量的可行性、可持续性尚无定论，如梨树县基于黑表土异位快速驯化培肥技术试验（把黑表土直接覆盖需改良的耕地原耕作层上、摊置于原耕作层下、夹在原耕作层间）正在进行中，是否存在黑表土“水土不服”问题还没有实验和学术结论。黑表土现实用途有违上位法律规定调研了解到，吉林、黑龙江两省对黑表土的现实利用方向主要是两个。一是用于绿化。吉林省2019~2022年剥离黑表土约为1523万立方米，其中946万立方米用于绿化、143万立方米用于土地整治项目、剩余434万立方米存储待利用。绿化用途既包括城市绿化，也包括线性工程两侧护坡等建设项目绿化用土，由于建设项目自用绿化用土可以实现“即剥即用”“自给自足”，是最便捷、最主要的利用方式。吉林省2019~2022年度典型黑土区单独选址项目用地实际剥离黑表土441万立方米，其中314万立方米用于绿化，约占总剥离量的71.2%。二是育苗育秧。以吉林省为例，按照每公顷水田育秧用土约2立方米测算，全省100万公顷水田每年育秧土需求总量约200万立方米，特别是西部地区土壤盐碱化程度较高，难以用于育秧，因此外购育秧用土需求量较大，如吉林省白城市所用育秧土多从黑龙江省哈尔滨市双城区、五常市等地购入。但是，绿化和育苗育秧用途与法律规定不一致。《黑土地保护法》限定剥离的黑土利用范围为“新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地的治理、高标准农田建设、土地复垦等”。吉林省虽然在今年4月1日起施行的《吉林省黑土地保护条例》中按照《黑土地保护法》规定的剥离黑土利用范围进行限定，但该省此前出台并仍在实施的《建设占用耕地耕作层土壤剥离利用管理办法》《关于推进建设占用耕地耕作层土壤剥离工作的意见》等制度目前尚未更新，利用范围仍包含城市绿化等。黑龙江省于2022年3月1日起施行的《黑龙江省黑土地保护条例》中，利用范围仍包含园林绿化、苗床苗圃用土、花卉种植等，实际已超出《黑土地保护法》限定使用范围。除上述三个突出问题外，调研组还发现，近年来吉林、黑龙江两省出现的盗挖、滥挖黑土案件绝大部分为盗采、盗卖泥炭（非金属矿产资源）资源案，而不是盗挖、滥挖黑土耕地的耕作层，泥炭富集于河滩、沼泽、林地和部分黑土耕地的耕作层下部。2022年以来，吉林省共发生42宗盗采黑土案，其中41宗为盗采泥炭，仅1宗为盗挖黑土。盗采、盗卖的泥炭是高质量苗床育苗、花卉栽培、蔬菜育秧用土的主要成分，现在售价已达每立方米200元左右。受经济利益驱动，盗采盗挖泥炭资源案屡禁不止，违法人多在夜间施工，及时发现并当场制止的难度很大。
加强黑表土再利用的相关政策建议
把黑土耕地作为永久基本农田实行特殊保护调研组建议，把东北三省78个黑土县全部耕地作为永久基本农田管理，实行特殊保护，从源头上减少对黑土耕地的占用，有力遏制违法违规占用黑土耕地势头（2022年耕地保护督察发现三省典型黑土区违法违规占用黑土耕地1.22万亩），有效加大对这一不可再生资源、耕地中“大熊猫”的保护力度。同时，加大对《自然资源部办公厅关于进一步加强黑土耕地保护的通知》落实情况的监督检查力度，进一步从严控制建设项目占用黑土耕地，对建设项目确实难以避让黑土耕地的，执行永久基本农田占补平衡政策规定；进一步加大黑土耕地保护督察执法，按永久基本农田违法违规查处；推广吉林省《关于全面推行田长制的意见》和《田长制督察执法网格化监管制度》，压实属地黑土耕地保护责任。把黑表土剥离及再利用纳入黑土地保护工程2021年6月，农业农村部、国家发展改革委、财政部、水利部、科技部、中国科学院、国家林业和草原局印发《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》，明确针对黑土耕地出现的“薄、瘦、硬”问题，综合运用工程、农艺、农机、生物等措施，着重实施土壤侵蚀治理、农田基础设施建设、肥沃耕作层培育等。调研组建议，将黑表土剥离及再利用纳入黑土地保护工程。加强科技创新，组织科研单位开展黑表土剥离存储养护、客土培肥等技术攻关；用足用好临时用地政策，优先使用存量建设用地或未利用地存放剥离出的黑表土，并进行科学保育；在坚持“立剥立用”的前提下，省级层面对耕作层剥离再利用项目给予专项资金补助，调动各县（市）区的积极性。政府“统管统用”黑表土剥离及再利用，禁止或严格控制黑土产品市场化交易调研中，一些地方提出进一步拓宽资金渠道，充分发挥市场配置作用，建立黑表土利用的市场化运作机制。调研发现，黑土产品生产企业的主要原料是泥炭（黑表土只占其中很小一部分，且需要晾晒两年左右才能使用），产品销售地主要是南方地区如广东、广西等地。调研组认为，黑土层每形成一厘米厚需要200年以上时间，是不可再生资源；黑土地是耕地中的“大熊猫”，是国家粮食安全压舱石的根本。黑表土应当在省域内再利用，主要用于本省新开垦耕地和劣质耕地改良、被污染耕地的治理、高标准农田建设、土地复垦等。调研组建议，建立健全省级政府黑表土“统管统用”机制，由政府负责黑表土统一剥离、统一运输、统一存储、统一管护、统一利用，确保黑土耕地数量不减少、质量不降低。应禁止或严格控制黑土产品商品化，禁止或严格管控黑土产品市场化交易。一些专家学者认为，只要允许黑土产品通过市场合法流出“山海关”，就不能从根本上杜绝盗采、盗卖泥炭案件发生，而泥炭是黑土耕地耕作层的基础，如果泥炭没有了，黑土耕地耕作层也将会在逐渐变薄中消失。健全完善黑表土再利用制度规范调研组建议，国家层面应制定《黑土地保护法实施条例》，系统总结吉林、黑龙江两省《黑土地保护条例》颁布实施的工作经验、现实困难、解决之法，对诸如允许黑表土育秧育苗、省级政府“统管统用”黑表土工作机制、禁止或严控黑土产品市场化交易等作出具体规定，由黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古四省（区）统一执行；健全完善有差别的黑表土利用管理办法和技术规范，由黑土区四省（区）根据各自实际，在统一执行《黑土地保护法实施条例》前提下，对耕作层土壤剥离、存放、使用、奖惩等作出具体规定并严格执行。
