郧文聚：向新时代更高水平耕地保护进发

发布中国农业大学中国土地政策与法律研究中心相关科研成果和学术信息，传播土地科学相关研究进展。
如果说即将过去的2023年是国土空间规划审批年，那么2024年就应该是国土空间规划实施年。国土空间规划所划定的“三区三线”，即农业空间、生态空间、城镇空间以及耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，将成为我国开展以生态文明建设为导向的国土空间治理的基本遵循。

　　从国土空间规划角度看耕地保护红线，是对耕地资源科学认知层次的超越。这次超越，使我们不再局限于仅从耕地面积、数量上看问题，而是跳出来从自然地理格局上认知耕地资源区位的极端重要性。比如，一年一熟的耕地与一年三熟的耕地是不一样的；旱能灌涝能排、农业机械能进能出的耕地，与靠天吃饭、耕牛都用不上的耕地也是不一样的。

　　从国土空间治理角度看耕地保护，是新时代耕地保护的一次升级。建设农业强国，确保国家粮食安全、口粮绝对安全，端牢中国人的饭碗，最重要的物质基础是耕地的数量和质量。如果说明确“三条控制线”优先序，是解决三线冲突的原则，那么在国土空间治理过程中，明确耕地保护优先序，就是稳定耕地格局，大幅度提高耕地利用水平和质量、效率，确保耕地利用不断向好、向优的重要前提。

　　经国务院批准的国土空间规划，明确了2035年各地须坚守的耕地保有量。值得注意的是，如何真正做到“数质并重、永续利用”，仍需要各地持续发力。应该承认，迫于吃饱饭的压力，我国耕地长期处于高强度利用而缺乏休养保育的状况，耕地质量下降、农田生态退化的情况比较普遍。不仅黑土区耕地土壤变薄变瘦变硬，南方耕地土壤酸化、西南耕地石漠化、北方耕地荒漠化盐碱化，华北平原地下水漏斗、长江中下游耕地复合污染、山丘区耕地水土流失等问题普遍存在，亟待有效治理。因此，必须一手抓稳定耕地资源空间格局，一手抓维持耕地资源生态安定格局，且两手都要硬。

　　推动我国经济社会高质量发展，还需要持续一个较长的时期。建设占用耕地资源引致调整耕地布局的态势还将持续，耕地占补平衡依然是重要的制度设计。“三调”结果显示，可用于补充耕地的后备资源十分紧张，四类主要后备资源为裸土地、沙地、其他草地和盐碱地。在这样的耕地后备资源上垦造高标准农田，最大的先天不足是缺乏水资源保障，若不能做到旱涝保收，开垦后容易出现撂荒弃耕的局面。实事求是恢复耕地，是构建长期稳定可持续耕地格局的重要路径，在实现耕地“南增北稳”上还需要下大气力。南方省份有效治理耕地“非粮化”，迫切需要构建长效机制，使耕地恢复得了、稳定得住。北方省份大量新增耕地，则需要认真评估其永续利用情景。

　　向新时代更高水平耕地保护迈进，编制好耕地保护专项规划是出发点。当前，各地国土空间规划已经明确了耕地和永久基本农田保护区，划定了耕地红线，给出了提升耕地红线成色的关键路径和保障措施。各地需要以此为基础再向前一步，编制好耕地保护专项规划，把耕地保护落实到田间地头，做到“数—图—实”相符。如此，才能为子孙后代守好饭碗田，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的物质基础。

　　（作者系自然资源部土地工程技术创新中心主任、二级研究员）